高联祥 冯全云 周斯文

〔内容摘要〕 阜新市、鸡西市均是具有百年历史的煤矿城市，资源逐渐枯竭，产业结构单一、地质灾害严重、经济萧条。近几年来，他们探索出了一些走出困境的成功经验。他们的现时处境，及成功经验，对于我们如何选准经济发展的突破口，如何落实科学发展观，如何治理煤矿沉陷区，如何避免重蹈百年老矿的覆辙，编好六盘水市经济社会发展“十一五”规划，具有较好的借鉴作用。

〔关键词〕 借鉴经验 编好规划

〔作者介绍〕 六盘水市发展和改革委员会

为博采众长、吸取外地成功经验，做好我市“十一五”规划的编制工作，市“十一五”规划办组织了由发改系统18人组成的考察组，于2005年6月1日-6月13日赴阜新市、鸡西市进行了考察。重点考察二市经济、社会发展情况和“十一五”规划编制情况。

一、考察概况

（一）阜新市

阜新的煤炭开采已有100多年的历史，是一座因煤而立、因煤而生的资源型城市，地处辽宁西北部，全市总面积10355平方公里；煤炭储量7.5亿吨，其中可开采储量2亿吨，煤层气储量132亿立方米；年降雨量480mm，年平均气温6.5—7.5℃，属半干旱地区；全市辖两县五区，总人口193万，其中农村人口108万。城市人口中，阜新矿业集团职工家属占一半；农村人均耕地占5.6亩，居全省第一；雨热同季、光照、日照条件全省最好；农村土壤、河流无污染，生产绿色食品优势明显，农业畜牧业条件居全省前列，粮食、牛、羊人均产量居全省首位。

2004年阜新市生产总值127亿元，地方财政收入6.5亿元，城镇居民人均可支配收入6550元，农民人均纯收入2609元。

阜新的经济以煤为主，2004年生产原煤1200万吨，煤电产值、税收占全市总额的60%。

进入上个世纪八十年代以来，阜新煤炭资源日益萎缩，随着煤炭生产能力的逐年下降，部分矿山的关闭破产，加之阜新长期形成的单一的产业结构，经济和社会发展中比较特殊的矛盾和困难日益暴露出来。如就业压力大、产业结构单一、矿区沉陷问题突出、地方财政困难、水资源贫乏，环境污梁严重、农村和城市基础设施薄弱等。2000年：全市生产总值为65.1亿元，仅占辽宁省的1.4%，而人口占全省的4.6%；全市下岗失业人员15.6万人，其中下岗职工12.9万人；全市地方财政一般预算收入4.2亿元；全市财政入不敷出，完全是补贴财政；矿区人均居住面积6.64平方米，其中不足2平方米的有1908户；全市非农业人口中月收入低于最低生活保障线156元的困难居民有17.8万人，占城市人口的20.8%。其中矿区人口占60%以上；农村由于连续三年遭受特大旱灾，60万农民返贫。城乡陷入同时困难的境地。矿务局最长拖欠职工工资19个月，由此引发出社会秩序极不稳定等等情况，2000年就发生4次拦截国铁、12次围堵中华路的事件。

阜新的问题逐渐引起了党中央和国务院的高度重视。2001年12月，阜新被国务院确定为全国唯一资源枯竭型城市经济转型试点市。李岚清副总理亲临视察，并多次主持召开国务院阜新经济转型专题办公会，提出：优势产业+若干支柱产业，作为阜新的替代产业。依托丰富的农业资源优势，争取用10-15年时间，使农产品担当起重要接续产业的重任，把阜新建设成为全国重要的食品工业城；加大煤矿采空区、沉陷区治理力度；依托传统工业优势，巩固发展能源基地，依托产业比较优势，做大做强骨干企业，优化地方工业结构；发挥土地资源优势，以农业为突破口，安置下岗失业人员，在12个乡镇规划建设了一批现代农业园区，作为龙头企业配套基地和下岗职工就业基地；通过吸引民营大户开发、发动村镇兴建、鼓励下岗职工自建等市场机制运作，建设了20个农业园区和55个设施农业小区，建成棚舍5466栋，已安排7789名下岗职工再就业。

三年多来，阜新市通过多方努力，引进和壮大了一批农产品深加工的龙头企业，如河南双汇、上海大江、内蒙伊利等。初步形成了生猪、奶牛、肉鸡、白鹅、肉驴、花卉、食用菌、牧草等十二个农业产业化链条，按照公司+基地、公司+农户（下岗职工）的模式，形成了现代农业的雏形，构筑新的接续替代产业。

阜新市采煤沉陷治理工程是国家和省支持阜新市经济转型的最大项目，也是党和政府造福于民的"德政工程"。项目总投资11.8亿元，其中中央拨款7.6亿元，省1亿元，地方和企业3.2亿元。计划建设住宅建筑面积99.4万平方米，安置沉陷区居民18333户；维修加固住宅51.5万平方米，受益居民10258户；建设学校、医院等配套工程建筑面积6.5万平方米，计划4年时间完成。工程于2002年6月正式开工建设，截至2004年末，已开工建设五个楼房小区和四个平房小区，总建筑面积92.3万平方米，完成计划92%。到2004年末，累计安置沉陷区居民12540户，占计划安置总户数的68.4%。

二、鸡西市

百年老矿鸡西，位于黑龙江省东南部，与俄罗斯接壤，边境线长641公里。全市总面积22531平方公里，森林覆盖率29.7%，年平均气温4.2℃，年降雨量542mm，森林资源、湿地资源、旅游资源极其丰富。

农民人均耕地6亩，为全国最高，是我国重要的商品粮基地和木材基地。煤炭储量66亿吨（大部分埋藏较深难于开采），年产1500万吨；石墨储量5.4亿吨（居亚洲之冠），年产7万吨；硅线石储量4000万吨，年产3000吨。鸡西市辖9个县区市，总人口196.5万。2004年：国内生产总值194亿元，城镇居民可支配收入6590元。农民人均纯收入3208元，地方财政收入6.24亿元。

鸡西是一个以煤为主，国有工业体系比较健全的城市，全市境内有大中型企业162家，绝大部分是国有工业企业。鸡西矿务局是东北地区最大的国有煤炭企业，下辖四个矿，拥有1350吨的原煤生产能力，有年产20万吨水泥的水泥厂和10千瓦机组的火力发电厂。鸡西煤矿机械厂是全国最大的采煤机械研制中心，有58种产品达到或接近世界先进水平。北方制钢公司年产钢120万吨，“十一五”末，钢产量将达到300万吨。鸡西市农业和第三产业发展较快，全市有11个大型国营农场（年均产粮130万吨以上）和1个森工企业，绿色食品基地230万亩，年产绿色食品100万吨。鸡西市一、二、三产的比为29：41：30。

目前鸡西市经济、社会发展中存在的主要问题是：国有煤矿矿区煤炭资源枯竭，开采难度大，煤炭由年产3000万吨下降为现在的年产1500万吨；国有企业众多，历史悠久，负担沉重，下岗失业人员较多，高峰时达8万多人。支柱产业逐渐衰退，而新兴的支柱产业尚末形成。由于煤炭资源的长期开采，造成部分地区出现了资源枯竭，采空沉陷，生态退化，环境污染。

如何克服煤炭资源枯竭，工业凋敝，实现鸡西经济的转型，“十五”时期他们采取以下措施：一是建设五大基地（煤电基地，机械冶金工业基地，绿色食品工业基地，非金属建材工业基地，药材加工业基地），全面推进工业结构优化升级；二是搞好国有企业产权制度改革，促使国有企业重新焕发生机；三是加大农业调整力度，发展绿色生态农业；四是以兴凯湖为龙头，大力发展旅游业；五是是大力开展招商引资，实施“大项目带动战略”。

鸡西市的“十一五”规划编制以《鸡西市老工业基地振兴总体规划》和《鸡西市全面建设小康社会纲要》为蓝本，工作进度与我市相似。鸡西市非常重视“十一五”规划的编制过程。这个过程即是促使全市各级各界和全体人民认清市情，理清思路，把思想统一到市委、市政府的重大决策上来的过程。这一点，很值得我市借鉴。

三、几点启示

（一）编制“十一五”规划，首先要解放思想，更新观念，要对国际、国内经济发展趋势有一个较为准确的判断，要因地制宜，从自己的实际出发。就我市而言，就是要咬定发展工业这个中心不放松，以创办工业园区作为发展集群产业的有效载体。

发展循环经济是我市“十一五”经济建设的重中之重。我市是典型的以煤炭为主的资源型城市，从现在起我们就必须考虑煤炭的替代、接续产业，必须发展资源节约型的循环经济。要制订我市煤炭资源保护规划，必须要向科技、向加工、向物流、向第三产业要煤炭产业的接续、替代产业。我们在大力发展煤——焦——煤化工、煤——电——高载能等产业的同时，要下大力气发展特色农业，来料加工业和现代服务业。

合理布局，打通瓶颈。我市铁路交通枢纽已经形成，东进西出、南上北下十分方便，公路路网结构也较为合理，公路与铁路基本构成了现代交通运输网络。然而，在如此好的交通条件下，为什么我市运力特别是铁路运力仍然非常紧张？究其原因：一是我市资源的禀赋决定了“傻大黑粗”产品需要大量外运，铁路是其生存的命脉；二是产业结构导致了运力存在结构性供需矛盾，产品进出极不平衡，只有大出，没有大进，不能形成钟摆式运输；三是生产力布局极不合理。生产力布局基本上是立足本地资源优势，且以原材料为主要产品，基本没有来料加工企业，导致运进量极小，空车远远不能满足运出需要。基于这些原因，建议在“十一五”规划编制中，要考虑布局一批来料深加工企业，如铝土矿深加工、烧碱、铅锌矿深加工、磷矿深加工等企业，彻底改变我市产品进出极不平衡的局面，打通运力瓶颈。

制定更加优惠的政策，扶持和引进劳动密集型企业，做大做强劳动密集型产业。

（二）编制“十一五”规划中，一定要考虑实施城乡一体化战略。与二市相比，我市农民人均收入非常低，因此“三农”问题，是我市的重中之重。

农业产业化是加快我市农村经济发展的有效途径，“十一五”期间必须下大力抓好。首先，要健全领导机构，建议市农办加挂市农业产业化办公室的牌子，明确由农办负责协调服务农业产业化工作；其次，加大对我市省、市级重点龙头企业的扶持力度，按照“扶持农业产业化就是扶持农业，扶持龙头企业就是扶持农民”的要求，各级财政要尽可能地加大对农业产业化经营的扶持力度，技改项目给予财政贴息；第三，金融单位、科技部门应优先在资金技术上扶持龙头企业，税务部门对龙头企业给予一定的所得税减免。

我市重点龙头企业应坚持走内涵式与外延式相结合的发展道路。我市重点龙头企业一方面要不断通过加强企业内部管理，加大企业技术改造力度，提高产品质量，增强企业核心竞争力，增大产品市场占有率，达到内强素质、外塑形象的目的。另一方面要大胆实施“走出去”的战略，走强强联合壮大龙头的路子，千方百计引入国际、国内知名企业的人才、资金、技术以及先进的生产、经营、管理理念，参与本地龙头企业的合作开发。

农业产业化经营必须依托科技进步。首先要制订更加优惠的政策，充分调动农业科技人员的积极性，建好农技推广队伍，引进市外科技力量，大力推广一批重大科技成果和先进适用技术。其次是卓有成效地开展科技培训，切实提高农民的科技素质，增强农民的市场经济意识。我市农业产业化发展要重点突出特色，“十一五”期间我市农业产业化发展应做大做强六大农业优势特色产业，即草食畜牧业、无公害蔬菜、富硒茶叶、马铃薯、经济林果、中草药等产业。龙头企业与农户之间合理稳定的利益分配机制是关系农业产业化经营持续、健康发展的关键。

加强服务，改善环境。“十一五”期间，要建立起为全市农民生产经营服务的信息网络，帮助农户和企业掌握市场，提高农户，企业驾御市场的能力。建立布局合理，功能齐全的初级农产品市场网络体系，并在通讯、交通、邮电、金融、信息等方面加强配套建设。

（三）“十一五”期间要大力实施名牌带动战略。唯有名牌，才有高质高效、高利润空间。发展名牌经济，对于提高我市知名度，增强我市经济发展后劲，具有十分重要的意义。

（四）如何推动我市经济、社会发展，我市政策支撑力度不够。我们所考察的二市，当地党委、政府均能根据形势的变化，省时度势，及时出台很多政策措施，作出政策调整，引导当地经济、社会健康发展。今后，我市一定要大力加强这方面的工作。

（五）投融资体制改革必须要有大的动作。阜新市政府专门设置了一个金融办公室，其主要职能是：谋划企业上市、发行股票、发行债券、金融攻关、引进金融企业、协调银政关系，信贷业务谈判等。鸡西市也非常重视金融机构的引进和大笔贷款业务，在我们考察期间，鸡西市政府将与中国开发银行签订3亿元人民币的贷款业务。建议我市仿效阜新市的做法。我们所考察的二市均把招商引资作为该市第一战略。阜新把招商引资任务层层落实，月月汇报，并把招商引资项目建设情况输入电子计算机，随时督察，随时调度，随时进行网上招商。鸡西市提出了大项目带动战略，把招商引资作为他们经济工作的重头戏。

“十一五”期间，我市应把招商引资工作放在更加突出的位置来抓，其力度应大于“十五”时期。特别要引进国内外名牌产品企业，农业产业化龙头企业入驻我市。通过凉都消夏节等一系列的活动，依靠优质的服务、优惠的政策，吸引大批企业来我市共谋发展。

（六）煤矿采空沉陷区的治理应纳入我市“十一五”规划，经费来源要靠收取煤炭资源税费。采煤造成的损害，必须由煤炭产业来补偿。

（七）要尽快改变我市科技、教育落后的状况。“十一五”时期应加大与科研院所，大专院校的联合力度，搞好农民知识化工程，办好高等师范专科学校和职业技术学院，为我市优势产业的发展提供人才支撑。

（八）就业乃民生之本。我市产业工人的社会保障问题、农村大批劳动力的转移问题，各级、各部门应高度重视，把它放在国民经济和社会发展的突出位置来抓。

（九）要更加重视“十一五”规划的编制过程。编制过程是全市各级、各部门、各界人士重新认清市情，理清思路，把思想统一到市委、市政府的重大决策上来，看到希望，充满信心的过程。因此我们要做好“十一五”规划编制的调研、宣传，发动工作，让更多的人知晓我们的编制工作，参与我们的编制工作，使“十一五”规划的编制过程成为一个为全市人民加油、鼓劲的过程。

（十）要大力加强与煤炭资源型城市的联系。一是取长补短，交流经验；二是可以联合起来向中央反应情况，向中央争取政策、争取资金。